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协商民主视野下人民政协工作的完善与创新

时间:2016-04-05    来源:吴忠市政协办公室   作者:杨爱琴


    摘  要:协商民主是一种新型民主理论范式,也是一种充满活力的政治模式。人民政协作为中国特色协商民主的主要实践形式,与协商民主理论的内在要求和理念有诸多契合之处。但同时,还存在许多制约协商民主职能发挥的不利因素,需要从外部环境和内部规范等方面入手,不断创新、完善人民政协协商民主工作机制,推进社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展。   

  关键词:协商民主;人民政协;完善与创新
 
    社会主义协商民主是实现社会主义民主、构建社会主义和谐社会的重要途径。党的十八大把协商民主提升到了国家战略层面,并提出要“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。作为中国特色协商民主的主要实践形式,完善、创新人民政协协商民主制度和形式意义重大。本文欲以协商民主理论的基本内涵和人民政协的运行机制为视角,研究、探索人民政协发挥社会主义协商民主功能的最佳途径。
    一、 协商民主理论的发展及基本内涵
    协商民主是区别于竞争性选举民主的新型民主理论范式,具有广泛的参与性、包容性以及决策人本化等诸多优势,在现代政治文明实践中越来越为世界各国所重视。
    (一)协商民主理论发展概况
     二十世纪中后期,以投票为主要手段的选举民主依然是西方民主政治的基本形式。近年来,西方选举民主的政治合法性日渐衰微,主要有两方面原因:一是选举民主易受金钱政治影响,选举易受经济精英操纵;二是选举民主奉行少数服从多数原则,可能导致强势力量掌控政治,无法照顾少数人的合法利益。”[1]针对西方选举民主政治的缺陷,一些学者提出并阐发了协商民主理论及其实践价值。1980 年美国克莱蒙大学政治学教授约瑟夫.毕塞特在《协商民主:共和政府的多数原则》一文中第一次从学术意义上将协商与民主联用创造出协商民主的新概念,他主张全体公民积极参与治理,反对精英宪政治理。美国社会学家乔.埃尔斯特也认为:协商民主是对投票的替代,是一种政治决策机制。因此,从某种意义上讲,协商民主实际上是对西方选举民主主义思想的“矫正”。
    我国的协商民主不同于西方,是为了结成和发展统一战线的需要,产生于中国革命进程中的实践经验。虽然我国对协商民主理论的研究还处于起步阶段,但是,早在抗战根据地时期,中国共产党创立的“三三制”政权组织形式就包含了协商民主的基本精神。建国前夕,共产党号召各民主党派、无党派人士协商制定了《共同纲领》,建立了新中国。后来,在全面深化改革开放过程中,人民政协的制度安排和运行机制又对社会阶层多元化作出了回应。所以,中国的协商民主不但与中国革命相伴相生,而且与中国的国家制度相结合,作为一种具有中国特色人民民主形式确立了下来。
    从实践效果看,实效性是西方协商民主面临的最大困境之一。西方的协商民主理论成熟,机制设计多样,但很难与主流政治制度完美对接。自由代议制民主构筑的制度壁垒使得各类协商活动很难真正影响到政治精英的行为与决策。因此很多协商民主论者把希望寄托在“它可以促成一个日益有见地的公民社会和一个对公共问题日益负责的政治阶层,从而有助于公民文化的复兴”[2]而中国的协商民主与国家政权有着非常紧密的联系,人民政协制度始终是中国政治制度的重要组成部分,协商民主的过程和结果可以通过制度化的渠道影响政府的行为和公共决策。
    (二)协商民主的基本内涵及特征
    对于以文化多元主义、社会不平等和日益复杂性为特征的现代社会来说,协商民主是一种充满活力的政治模式。可以促进不同团体和群体的跨文化交流与学习,促进协商主体间的相互理解与包容。
    1.协商主体的广泛性和多元化。协商民主以存在多元的政治协商主体为前提,强调通过意见、利益的有效沟通、协调和整合,实现整体的发展和多方的共赢。不同利益取向和不同价值观念的人们参与政治,并进行利益表达,通过直接的沟通与协商而协调关系、化解矛盾、达成共识,是实现协商民主的基本条件;
    2.协商地位的平等性。协商民主所内含的协商权利的平等,是指话语权的平等和对决策结果影响的平等。传统的代议制民主强调选票的平等,协商民主作为更激进的深度民主,对平等原则提出了更高的要求。不但要求参与协商权利、机会和地位的平等,而且强调协商资源和能力的平等协商民主作为一种政治决策机制。[3]
    3.参与性和公开性。参与性和公开性是协商民主最重要原则。协商民主使公民的政治参与不仅仅局限于投票、请愿、陈情或社会运动,而且使参与者在充分掌握信息、发言平等和决策公平的条件下,对公共政策进行公开的讨论、协商进而提出各方接受的方案或决定。[4]要达成真正维护公共利益的公正政策,协商民主必须是公开的,即所有协商信息和协商过程是面向公众的,至少是所有受到公共政策影响的人都应有权力参与到民主协商的过程。
    4.注重与利益相关者的协商性。“协商”意味着两方以上的实体(个人或集体)介入,“民主”意味着介入实体在权利上的无差等。因此,协商民主的基础是参与各方拥有平等的地位,协商民主的过程中不应该有任何强势,通过充分享有知情权、参与权、自主权、表达权等保证参与各方的平等的地位与话语权。
    5.程序性原则。协商民主是一种民主展开的过程与方式,程序是协商民主的核心,而且所有协商理念的实现都必须依托一定的程序或机制来实现。复杂规范的程序是协商民主理想实现的载体和协商民主发展的动力。
    二、人民政协制度与协商民主理念相契合
人民政协具有社会基础多元性、参与主体平等性、工作方式协商性等特点,是我国国家制度层面最具优势、最典型的协商民主运行载体和平台,能够体现协商民主的基本要求和基本理念。
    (一)人民政协通过协商方式实现工作职能
    人民政协在履行工作职能的过程,采取协商讨论的方式表达人民群众的利益和诉求,实现人民权利,发扬社会主义民主。“
人民政协协商民主体现在政治协商、民主监督、参政议政的职能中,渗透在履行政治协商、民主监督、参政议政的各项活动中。”[5]如政治协商的过程,就是各党派、团体和专家就国家的大政方针和关系人民切身利益的问题进行自由平等的讨论和辩论的过程,体现了协商民主多元、民主、公开等特性;同样,参政议政具有联系各界、包容各方的优势,体现了协商民主的公共参与性和决策性特征;而民主监督主要以批评和提出意见的方式开展工作,所以在监督的过程中,坚持协商、讨论并提出建设性的建议和意见,也是实现民主的过程。
    (二)人民政协具有将协商理念制度化的优势
    在我国,人民政协发挥着汇聚民意和聚集民智的平台作用,各党派、团体和各族各界人士凭借这一平台就国家和地方事务进行协商。因此,人民政协现有的运行机制就是协商民主实现的过程。首先,人民政协为协商民主的实践提供了以政协委员为协商主体、以政治协商、参政议政、民主监督为基本职能的制度安排;其次,人民政协有着健全的协商民主措施。既可以通过会议协商形式(专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商),又可以通过书面协商的形式(提案、建议等)将人民群众的呼声反映上来。避免了西方选举民主容易被既得利益集团操纵无法反映民众需求的弊端;最后,人民政协已形成了多样化、制度化的协商形式。如政协全体会议、常委会议、主席会议以及各种座谈会等,最大限度的扩展了协商民主的范围,实现群众有序的政治参与。
    三、影响人民政协发挥协商民主职能的因素
    十八大关于要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”的论述,提出了一个全新的研究视角,即可以从协商民主角度研究人民政协,[6]探究当前政协工作中存在的诸多不足。
    (一)协商过程的相对封闭性和协商参与者的相对局限性
    我国的人民政协被纳入了国家政治权力体系层级控制之中,其职能运行过程具有内部化特征。政协委员虽然涵盖多个界别,但有些界别属性相近,重复设置,如科协和科技,共青团和青联等,而一些日趋重要的新兴群体却没有相应界别设置。政协委员由有关部门协商安排产生,从法律上讲,虽然各协商主体都享有宪法规定的平等权利,但是在实际的协商过程中却因各自地位和作用的差异影响着民主协商作用的发挥。此外,现有的政协制度中缺乏普通民众参与民主协商的渠道和方式,农民和一线产业工人所占比例很小,致使协商具有明显的封闭性与精英化色彩。
    (二)协商机制不完善导致协商咨询性过强
    协商民主最大的特点是吸纳各种不同意见观点和诉求,对公共政策产生一定的影响,实现公共利益的最大化。如果经过协商后得出的结论或达成的共识并没有被落实,协商就失去了价值,民主也就无从谈起。目前,协商信息发布、协商过程公开以及监督等机制尚不完善,使得许多协商主体难以真正对协商民主有清晰的认知并参与其中。“由于历史和现实的种种原因,决策权力相对集中于执政党的领导机关,当其作为决策主体向执政党以外社会各方面征询意见时,基本上以政策咨询为主”。[7]政策咨询型协商有利于提高决策效率,但是缺乏对决策者的约束,容易导致协商形式化、过场化。
    (三)缺乏严谨的协商程序
    现代社会结构的变化使价值和利益多元化成为一种无法改变的事实,制度的设计和价值的分配必须面对这一事实,并有效解决这一事实带来的一系列问题。解决这种困境的办法只能是程序正义,由此,程序性是现代民主政治的核心规范。[8]在协商程序上,人民政协的组织行为仍然存在着某种不确定性和随意性。《中国人民政治协商会议章程》对协商目的、形式、流程以及监督、落实等重要环节都缺乏明确的规定,导致有的地方将协商和通报混为一谈,有的协商由于缺乏规则约束,不能形成有效共识等现象普遍存在。
    (四)协商议题质量不高
    从实践上看,西方协商民主一般专注于现实重大问题的解决,比如预算安排、发展规划、重大项目、环境保护等,而且一次或多次协商往往只关注一个特定问题。[9]在中国,虽然各级人民政协具有广泛协商的优势,但却过于笼统和宽泛。事无巨细进行蜻蜓点水式的协商,不仅削弱了协商的规范性、严肃性,而且容易使协商过程流于形式。
    四、人民政协协商民主的完善和创新
    党的十八大报告提出了完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展的目标。其中,广泛多层强调的是形式的多样性,制度化强调的是形式的规范性,为我们完善和创新人民政协协商民主提供了指导思想和行动方向。
     (一)改善外部环境,培育参与型政治文化
    良好的政治参与是发展协商民主的前提条件。中国经历了数千年的封建社会,形成了以政治依附、臣民顺从、权威崇拜等为特征的封建专制传统政治文化。因此,从文化建设的视角出发,如何唤醒民众的参与意识?如何将协商发展成一个公共利益责任支配的过程而不是政治上讨价还价的契约性市场交易模式?培养适合协商民主所需的现代政治文化显得尤为重要。
    1.传承发扬中国的“和合”文化精神。中国的儒家文化源远流长,孔子主张仁政,强调“礼之用,和为贵”,讲求统治者与民众的和谐之道;孟子也认为:天时不如地利,地利不如人和,人和是最高准则;“君子和而不同”的处事哲学对中国社会影响深远,由此形成了中国的“和合”文化传统。“和合”文化要求包容和吸纳不同的意见、观点和要求,不但与现代民主政治精神有所契合,而且为协商民主提供了深厚的文化基础和精神资源。庄聪生先生从宏观政治文化环境角度指出:要坚持和完善协商民主形式,要保持宽松稳定、团结和谐的政治环境,只有民主、和谐、宽松、活跃的组织文化环境,协商民主才能充分发挥优势。
    2.培育公民社会。协商是参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程。因此,“公民社会的成长是协商民主发展的社会基础,而民众的民主素养与民主能力则是协商民主发展的关键性条件”。[10]刁瑷辉先生研究了协商民主中公民精神的内涵,认为发展协商民主必须形成公民积极参与公共事务,追求政治自由与平等利益的良好氛围。国家要为公民依法参与政治生活提供条件,通过有效参与政治生活,逐步培养公民的民主与法治观念,提高责任感以及理智的政治判断能力;培育公民政治参与的技巧和能力,在公民中积累信任和互惠,养成协商、合作、妥协、宽容的民主精神,实现公民权利与义务的协调发展。
    (二)构建协调一致、系统规范的制度体系
     十八届三中全会提出“完善人民政协制度体系,规范协商内容、协商程序,拓展协商民主形式,更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,增加协商密度,提高协商成效”。由此,构建适应社会变革和转型发展新环境的制度体系,是当前协商民主制度化建设的核心内容和关键所在。
    1.优化界别设置,扩展协商范围。人民政协作为协商民主的重要渠道,既要包括精英的政治协商,还要容纳大众的社会协商。应当形成动态化的界别设置和调整制度,以便随时吸纳新经济组织和社会群体等新阶层,充分发挥界别引导社会各界有序参与协商的桥梁作用;建立、完善政协委员学习、调研、考核和激励机制,开展多种形式的委员视察、调查研究、反映社情民意等工作;保障委员的议程发起权、平等发言权、提案监督权等,最大限度激发、挖掘政协委员的协商潜能;此外,采取报名、抽签等方式使普通民众列席、旁听全体会议、常委会议、主席会议、各专门委员会会议,并就相关利益问题发表意见和建议,扩大协商范围。
    2.制定科学的协商程序。程序合理和程序正义是协商民主的基本规范。要达成合理公平的协商民主结果,必须对协商的每一个环节做出详细规定。如对协商主体名额的分配、提名、表决等建立一套完整的程序性制度;建立根据协商内容确定不同的协商主体和协商方式的程序;建立具体可操作的协商发起、协商过程以及确定协商结果的程序。
    3.利用现代信息传媒网络,使协商形成有效互动。网络参与具有自由、民主、平等特征,可以为公民发表意见提供一个便捷的窗口;为公民进行民主协商、政治参与提供及时便利的信息支持;为政府倾听群众的利益表达和诉求,并及时回应搭建桥梁。首先,要充分利用电视、报纸、互联网等媒体向社会发布协商流程、协商规则、协商过程和协商结果等相关信息,保障协商的公开性、透明度和影响力。其次,还要采用微博评论、调查问卷、随机抽样等新兴网络收集舆情,通过专题政协论坛、专题议政建言、热点论坛等形式,了解吸收民众的反馈意见。制定公平公开的对话规则,推动党和政府与公民直接对话、协商,在人民政协和社会公众之间形成有效互动。  
    4.拓展协商民主形式,提高协商质量。积极探索开展以界别和专委会为依托,以专题和对口为纽带的协商形式。强化专门委员会会议职能,建立与相关领域对口单位的工作联系制度,有计划、有目的地开展专题协商和对口协商;灵活有序的将专题协商、对口协商和界别协商交叉、结合进行,降低协商成本,提高协商效率。重点协商议题的选择要具有前瞻性和延展性,要关注民生,重视少数群、社会边缘群体的利益要求。对发展规划、政府预算、环境保护等专业性较强的协商议题,应邀请专家学者或相关部门人员到场进行讲解说明。
    5.加强协商反馈与监督,保障协商成果落实转化。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中强调: 把政治协商纳入决策程序,就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商,是政治协商的重要原则。①建立协商双向反馈、监督机制。既要将协商过程中提出的意见、建议和结果及时反馈给党委、政府和有关部门,也要采取适当的途径及时将协商结果的落实情况及时反馈给协商参与者。实现群众和政府的双向监督效果;②坚持协商于决策之前和决策之中的“三在前、三在先”原则。确定决策之前协商的选择标准以及详细规划,减少外界对于决策前协商的不正当干扰。对协商结果的落实应该有明确的时间表、责任人和监督措施,并在一定范围公示或向全社会发布。
    6.大力推进基层协商民主发展。中国地域广袤,国情复杂,应当鼓励各地方市、县级政协组织因地制宜,因时制宜。在法律、法规和中央文件、精神的指导下,依据协商民主的基本原则,借鉴成功经验,探索符合各具特色的人民政协协商民主模式。探索开展政协社区议事会,建立乡镇(街道)政协联络处、联络组紧密联系基层群众。就社区事务和有关民生问题,让人民群众和政协委员、政府部门工作人员展开协商、讨论,并提出各种问题和建议。更为重要的是,中央应及时总结各地方协商民主的经验,将具有普遍意义的机制、程序、方法上升为国家层面的法律、法规和政策、制度,巩固协商民主的发展成果。
    不断探索最优的民主模式是人类政治生活的永恒主题。社会主义协商民主建设是一个形式多样、体系繁杂的系统工程,不仅有人民政协以及各民主党派和有关团体参加,还有中共党委、人大和政府等诸多机构的积极参与。只有不断更新民主理念,完善协商民主的运行机制和程序,才能形成以人民政协为示范引领的广泛、多层的协商民主制度体系。这一具有中国特色的协商民主制度和模式,必将对我国的政治文明建设和世界政治文明发展做出巨大贡献。
    (作者系农工党吴忠市委会副主委 杨爱琴) 

 

  参考文献:
    [1] 李雯.人民政协与协商民主【J】.天津市社会主义学院学报,2012(1):40
    [2] 【英】戴维.赫尔德.民主的模式【M】.燕继荣,等,译.北京:中央编译出版社,1998:284
    [3] 张继兰《从规范性条件看人民政协的协商民主》广西社会主义学院学报第25卷第2期2014年4月
    [4] 彭虎、孔祥林《多党合作制度中的协商民主》NO.1  2014 总87期
    [5] 张平夫:“关于健全社会主义协商民主的几点认识”,载《中国政协理论研究》,2013年第1期。
    [6] (李君如 协商民主理论为人民政协研究提供了新的视角和方向【J】理论研究,2013.1)
    [7] 蔡永飞.简析人民政协协商民主在我国协商民主中的地位和作用【J】.天津社会主义学院学报,2007,(3)
    [8] 张继兰《从规范性条件看人民政协的协商民主》广西社会主义学院学报第25卷第2期2014年4月
    [9] 杨海蛟《机遇和挑战:人民政协作为协商民主重要渠道功能的拓展》 理论探讨 2014年第3期
    [10]朱勤军《当代中国协商民主制度化发展的战略和路径》 协商民主论坛 2014年第二期

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