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协商民主的特色价值与人民政治协商制度的完善

时间:2016-04-05    来源:吴忠市政协办公室   作者:沙力斌


    党的十八大报告强调,社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。党的十八大报告关于健全社会主义协商民主制度的重大战略部署,为人民政协更好地履行职能、发挥作用提供了重要的历史机遇,搭建了更为广阔的舞台。站在新的历史起点上,如何深刻认识社会主义协商民主的独特优势,着力健全社会主义协商民主制度,充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用,提高人民政协政治协商、民主监督、参政议政的能力和水平,让人民政协在我国民主政治建设过程中发挥更大的作用就显得尤为重要。
    一、协商民主:中国特色社会主义民主的重要形式
    20世纪下半叶,西方社会兴起了 “协商民主”理论的研究和实践活动。协商民主是指政党、社会团体(组织)或公民在自由、平等、合作的基础上,通过理性的、广泛而深入参与的讨论、对话、辩诉过程,使相关各方了解并尊重彼此的立场、观点和诉求,从而在追求公共利益的前提下,寻求并达成各方可以接受的决策方案,并赋予决策以正当性和合法性。协商民主的参与行为主体地位平等且富有理性;商议讨论的过程自由、开放、广泛而充分;通过协商未必形成共识但却达成妥协,从而形成公共政策。协商民主是一种理性的民主决策形式。在协商民主中,决策的形成是平等主体以公共利益为导向,通过理性的公开讨论而达成妥协的结果。协商民主也是一种有效的民主治理形式。它强调在政治参与时,共同体成员之间地位平等、权责明确,在表达政治意愿时除考虑自身利益外,更要具有对公共利益和他人利益的道德责任,要在相互信任中达成谅解。协商民主又是一种合理的民主制度安排。它主张在对话、商议中实现协调一致,强调决策过程的民主化。随着协商民主形式的理论研究和实践探索的不断深入,意味着以投票为中心的选举民主形式向以投票为中心的选举民主形式和以协商为中心的协商民主形式并存转变。
    协商民主并不是西方社会特有的民主形式,它在中国发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明的进程中同样发挥着不可替代的作用,并具有鲜明的中国特色。 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现。在党的领导下,以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容,在全社会开展广泛协商,坚持协商于决策之前和决策实施之中。”这段论述集中阐明了我国协商民主的中国特色社会主义性质,阐明了我国协商民主是在中国革命、建设和改革的长期实践中发展起来的,是历史的必然选择,具有鲜明中国特色。我国的协商民主与西方协商民主的区别在于:
    首先,与西方协商民主发展的历史进程不同。我国协商民主是从我国政治生活的逻辑中发展起来的,它与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度紧密联系,在新中国的形成发展中发挥了重要作用。1949年9月,中国人民政治协商会议第一届全体会议召开,宣告新中国成立,标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。1954年,人民代表大会制度建立后,毛泽东同志指出:“通过政协容纳许多人来商量事情很需要”,明确人民政协继续存在的必要性。改革开放以来,邓小平同志指出人民政协是我国政治体制中发扬社会主义民主和实行互相监督的重要形式。党的十三大提出建立社会协商对话机制,侧重于建立党、政府与群众之间的协商机制。1991年,江泽民同志把投票选举与协商相联系,首次提出社会主义民主两种重要形式。1993年,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为一项基本政治制度,庄严地写入宪法。以胡锦涛同志为总书记的中共中央先后出台了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《关于加强人民政协工作的意见》等一系列重要文件,首次以正式文件形式确立了我国两种重要民主形式,提出协商民主概念,推进了协商民主的制度建设。与此同时,党委、人大、政府、基层等方面的协商实践也在不断丰富。党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”,把协商民主从一种民主形式上升为一种制度形式,成为国家政治体制的重要组成部分。由此可以看出,我国协商实践从政党之间、政府与社会之间逐渐扩展到社会团体、公民之间,形成了国家层面的政治协商、国家与社会之间的社会协商和社会层面公民协商的中国特色的协商民主体系。
    其次,与西方协商民主兴起的现实背景不同。当代西方协商民主是在对代议制民主理论和实践的批判过程中兴起的。我国协商民主研究的兴起与西方协商民主理论的引入有相关性。当前,我国改革发展进入关键时期,经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化,人民群众多元性、平等性和包容性政治参与需要日益高涨,这是协商民主兴起的深刻的经济社会基础。人民代表大会制度和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的发展,以及各领域、各层面的协商民主活动,为协商民主的兴起提供了制度和实践支撑。我国协商民主致力于扩大人民有序政治参与、促进决策科学化和民主化、平衡协调各方面利益、凝聚建设中国特色社会主义事业最大共识,在国家的政治生活中发挥着独特的作用。
    再次,与西方协商民主的性质、地位和运行机制不同。在西方,协商民主建立在三权分立、多党竞争的资本主义民主基础上,是竞争性选举民主的补充。我国协商民主与西方协商民主的本质区别在于,以社会主义制度为基础,从领导力量、经济制度、政治制度等方面确保协商决策指向最广大人民群众的根本利益;以马克思主义为指导,协商民主实践同生产力发展状况相适应,随着生产力和生产关系的发展而发展;坚持中国共产党领导下的民主集中制原则,与选举民主共同构成社会主义民主的两种重要形式,互相促进、共同发展。选举之前充分协商,以达到集中的效果;之后,又在集中指导下进行新的民主协商,讨论和决定决策的落实。这是一个协商民主与选举民主相统一的过程,是从群众中来、到群众中去的党的群众路线在民主决策中的具体运用。
60多年来的实践表明,中国特色社会主义协商民主不仅是中国特色社会主义民主政治的一大成就和创举,而且也是中国共产党对人类民主政治发展的独特贡献。作为一个相对独立的民主形式,协商民主已经成为中国特色社会主义民主不可或缺的重要形式。
    二、人民政协:中国特色社会主义协商民主的实践平台
    中国特色社会主义协商民主的实质是最广泛地发扬社会主义民主,使广大人民群众更好地行使当家做的民主权利。这种民主形式主要体现在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度之中,贯穿于多党合作和政治协商的全过程,表现在国家政治和社会生活的各个方面。在中国特色社会主义民主政治的发展历程中,人民政协即是中国特色社会主义协商民主的重要机构和主要载体,也是中国特色社会主义协商民主的主要形式和实践平台。从诞生之日起,人民政协就是以中国共产党与各民主党派和无党派民主人士合作共事、协商决策的形式开展工作的。1949年9月第一届人民政协会议,通过民主协商形成了《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》草案并表决通过。在协商的基础上,选举产生了国家领导人,宣告了中华人民共和国的成立,由此开始形成了具有中国特色协商民主的组织形式。建国后特别是改革开放以来,在推进政治体制改革、完善政党制度的过程中,我们通过法律的形式明确了,中国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。可以说,经过60多年的发展,无论在构成上,还是在工作程序和工作方式上,人民政协不仅是共产党与民主党派民主协商、民主决策的重要机构,也是中国特色社会主义协商民主的的主要载体和实践形式。这一载体和形式作用的发挥主要体现在以下几个方面:
    第一,保障人民当家作主的权利,拓展社会主义民主的广度和深度。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。社会主义民主是绝大多数人享有的、最广泛的民主。为了保障广泛的人民民主,在我国政治体制中既有通过选举产生的人民行使国家权力的机关——人民代表大会,又有通过协商产生的各党派团体和各族各界代表人士发扬民主的重要形式——人民政协。这种“两会制”的政治体制基本架构与选举民主、协商民主两种民主形式相对应,极大地拓展了社会主义民主的广度和深度。与人大所代表的选举民主相比,政协所代表的协商民主有多方面的特点:既关注决策的结果,又重视决策的过程;既考虑多数人的根本利益,又照顾少数人的合理要求;既谋求合作共识,又尊重差异分歧。人民政协这种民主形式融协商、监督、合作、参与于一体,极大地丰富了我国社会主义民主的内涵,体现了我国社会主义民主的实质和精要,为更好地从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与提供了保障。
    第二,协调各方面利益关系,维护和发展我国安定团结、生动活泼的政治局面。协调关系是人民政协的基本任务之一,是人民政协履行职能的优势所在。建国初期,毛泽东同志明确提出,协调关系是人民政协的五大任务之一,即协调各民族各党派及其他人员之间的关系。进入新世纪新阶段,十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出,人民政协要“发挥协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的作用,加强各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士的团结和谐”。党的十七大报告又从坚定不移发展社会主义民主政治的高度,强调人民政协要“发挥协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用”。当前,我国正处在实现社会主义现代化与中华民族伟大复兴的关键阶段,处于发展的黄金期、改革的攻坚期和社会矛盾的凸显期。面对经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,人民政协更要发挥协调统一战线内部重大关系的优势和作用,努力促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐,为形成各党派团体和各族各界人士广泛团结、共同奋斗的良好格局作出更大的贡献。
    第三,巩固多党政治联盟,形成推动党和国家事业发展的强大合力。各民主党派和无党派人士是人民政协的重要组成部分,充分发挥民主党派和无党派人士的作用,把各方面的智慧和力量凝聚到共同目标和共同事业上来,使各方面紧紧围绕中心、自觉服务大局,是人民政协的重要使命。新中国成立后,特别是改革开放以来,人民政协坚持以经济建设为中心,自觉服务于国家改革发展稳定的大局,把各党派团体、各族各界人士的积极性、主动性和创造性充分调动起来,把各方面的智慧、力量最大限度地凝聚起来,围绕经济社会发展中的一些综合性、全局性、前瞻性问题,深入调查研究,积极建言献策,为促进党和政府重大决策的科学化、民主化提供了智力支持。
    三、完善制度:人民政协协商民主快速健康发展的关键
    对于任何制度而言,其运作的良性开展和价值的真正实现,有赖于主体的到位、制度的确立、程序的规范等各个环节的科学设计。本文认为,要在社会主义民主政治实践中不断发展和完善以人民政协为主要载体和实践形式的协商民主制度,需从以下几个方面着力推进:
    提高执政党的民主协商意识和各协商主体参与协商的积极性。在我国的协商民主制度中,中国共产党是政治决策的主体,民主党派与无党派人士是政治决策的参与者和协助者。要坚持和完善人民政协的协商民主,首先必须增强执政党的民主协商意识,提高执政党同人民政协进行协商的主动性。人民政协作为具有协商主体和协商载体的双重属性,必须主动出题目、作预案,主动围绕协商议题开展调查研究,主动组织和安排各种协商活动,而不能总是停留在被动状态。各党派团体和各族各界人士既是人民政协的重要组成部分,也是协商的主体,也要不断提高参与协商的主动性和积极性。参与协商各方的平等和自由是人民政协协商民主有效运作的重要前提,因此,必须明确协商各方的平等地位。只有使各方面的协商主体获得平等的政治话语权,才能保证协商各方在充分交流讨论和追求利益最佳均衡的基础上达成共识。
    丰富和完善人民政协履行职能的形式、内容和程序。人民政协履行职能的过程,就是实现其代表的协商民主形式的过程。坚持和完善人民政协的协商民主,在政治协商层面,要进一步明确各级党委、政府、政协等协商主体在政治协商中各自的相应职责,健全党委、人大、政府与政协的良性互动机制,真正将“协商于决策之前”落到实处;要加强协商的程序建设,规范协商议题的提出和确定的程序、协商活动的程序、参与协商的程序以及协商成果的报送、处理和反馈的程序,避免政协开展各项协商活动的随意性;要在增强协商的有效性上下功夫,把政治协商活动真正变成党和国家重大决策中不可或缺的重要环节,把政治协商成果真正转化为实现科学决策、民主决策和依法决策不可替代的重要依据。在民主监督层面,要积极探索和实践监督的有效形式,努力做到民主监督与其他形式监督、民主监督的已有形式与新形式、一般监督与重点监督三个方面的结合,不断提高民主监督的质量和成效。在参政议政层面,要充分发挥专委会和界别的效能,使专委会和界别成为联系委员的主枢纽、沟通党政部门的主渠道、落实政协各项工作的主力军,努力把委员的个体优势通过专委会和界别的组织整合,转化为人民政协履行职能的整体优势。
    增强人民政协在履行职能、开展工作中的开放性。协商民主是一种在公开透明的政治环境中运作的民主形式,透明度和公开性是协商民主的重要属性。这种公开性主要体现在:协商过程是公开的,协商主体支持某项政策的理由和偏好是公开的,政策建议、政策咨询和政策论证的结果是公开的。只有对社会公众公开才能保证协商结果的公正性,才能使得政策具有合法性,才能阻止秘密的、幕后的政策协议。因此,坚持和完善人民政协的协商民主,就要求人民政协在履行职能、开展工作中进一步增强开放性。
    处理好人民政协的协商民主同其他民主形式的关系。坚持和完善人民政协的协商民主,要避免两个误区:一是避免将人大的选举民主与政协的协商民主对立起来。两种民主形式从制度层面讲是平行的,从操作层面讲是平等的,从效果层面讲是同等的。只有把两种民主形式有机结合起来,才能既体现区域利益,又体现界别群体利益;既保障政治的稳定性和协商性,又保证政治参与的多样性和政治生活的生机活力。二是避免将人民政协的协商民主理解为我国协商民主的唯一形式。在社会主义民主政治实践中,除了人民政协的协商民主,我国的协商民主还有其他形式,如党内民主有协商,人民代表大会有协商,政党制度有协商,基层民主有协商(包括举行听证会、民主恳谈、社区议事会等)。在强调人民政协是我国实行协商民主的主要载体和实践形式的同时,还要积极研究和探索与其他协商民主形式的有机结合,从而相辅相成,互为补充,形成推动民主政治发展和政治文明建设的强大合力。
    (作者系吴忠市委党校副校长 沙力斌) 
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