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人民政协年度协商计划程序和机制研究

时间:2016-04-05    来源:吴忠市政协办公室   作者:马玲超


    大力推进政协协商民主,完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛多层制度化发展,是贯彻落实中共十八大和十八届三中全会精神的重要举措,是政协工作的重要任务,也是履行政协职能的重要创新发展。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话,深刻阐述了社会主义协商民主的重要战略思想,强调“坚持发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。俞正声主席指出:“人民政协深入开展协商民主理论研究和实践探索,推进人民政协协商民主建设;要按照中共中央关于健全社会主义协商民主制度总体部署,进一步规范人民政协协商民主的内容、形式和程序。”十八大以来,吴忠市政协结合自身工作实际,围绕中心,服务大局,充分发挥协商民主的重要渠道作用,首次制定了吴忠市政协2014年度协商计划,共确定了17项协商任务,从制定年度协商计划、组织开展多种协商活动、加强协商民主制度建设和实践机制研究等三个方面积极探索推进协商民主工作,取得了较好效果。
    一、对人民政协协商民主重要性的认识
    协商民主理论兴起于西方20世纪80年代。协商民主作为一种制度形式,其实质是更广泛地发扬社会主义民主,使人民群众能更好的行使民主权利。党的十八大提出健全社会主义协商民主制度,三中全会《决定》又明确提出推进协商民主广泛多层制度化发展,特别强调协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现。这一重要论断具有鲜明的中国特色,是中国共产党带领中国人民做出的历史选择。这一重要论断具有鲜明的中国特色,是中国共产党带领中国人民做出的历史选择。早在抗战时期建立的“三三制”民主政权已成为我国协商民主酝酿准备的重要内容,新中国的“协商建国”已成为协商民主制度初步形成和确立的重要标志;特别是以人民的最大利益、以中国特色社会主义为根本目标已成为协商的共同政治基础,协商已成为党和国家重大决策的必经程序和制度;特别是以人民政协为载体的协商民主已成为我国社会主义民主政治建设的一大特色和重要主渠道。由于人民政协是我国最早制度化的协商民主形式,也是我国最成熟、最成功的协商民主制度,还是我国政治体制的重要组成部分,更是国家政治制度、政治架构层面上的专门协商机构和重要协商主渠道,因此在“健全社会主义协商民主制度”和“推进协商民主广泛多层制度化发展”的进程中,必须充分发挥人民政协这个“重要主渠道”作用。概括地讲,这种作用体现为四个“有利于”:
    (一)年度协商计划工作有利于党委、政府科学民主决策。人民政协具有广泛的代表性,政协的政治协商赋予参与者在决策之前和决策执行过程中,尤其是政协的年度协商计划工作,对国家、地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题进行审视、检查和批评的权利。在政治协商的过程中,各方面代表就党委、政府的决策或重大问题提出真实而令人信服的理由,进行充分的讨论和论证,准确、公正地表达公民的意见和要求。人民政协的政治协商无疑会改善决策质量,促进党委、政府决策的民主化、科学化,使其更加符合各民族各阶层的利益要求,从而得到社会各种力量的合作和支持。
    (二)年度协商计划工作利于引导公民有序政治参与。协商民主的实质,就是要实现和推进公民有序的政治参与。当今社会,不同阶层、不同信仰人群、弱势群体等等,因为差异而容易产生冲突和分歧,这些冲突已经不仅仅局限于经济利益,而且还涉及道德、原则等方面,传统的政治运作方法已经不能有效和充分地解决这些冲突。政协的协商民主可以通过其主体所涵盖的各党派、各团体、各阶层等社会各界、各方面人士,广开言路,广求良策,广谋善举,使社会各群体中个别、分散的意见、愿望和要求,通过协商渠道得到系统、综合的反映。在民主、务实、宽松的环境下,各党派、团体和各界人士能讲实话、说真情,特别是敢于提出不同意见,真正做到知无不言,言无不尽,造成既有集中又有民主、既有纪律又有自由、既有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面。
    (三)年度协商计划工作有利于促进社会主义和谐社会建设。人民政协的年度协商计划工作,就是组织各级委员都联系党派、团体、界别或区域的人民群众,了解民情、洞察社会矛盾,通过发扬协商民主、弘扬协商精神,发挥人民政协团结面广、联系面宽的有利条件,积极协助党委、政府多做教育引导、化解矛盾的工作,多做团结鼓劲、凝聚人心的工作,减少阻力,增加助力,形成合力,为推进社会主义和谐社会建设做出有力的贡献。
    (四)年度协商计划工作有利于加强政协自身建设。在中国,协商民主既是一种需要发扬光大的传统,年度协商计划工作又是一项协商民主实践中的创新。要使协商民主不流于一般的对话、讨论和交流,必须有必要的程序和制度予以保证。协商民主体现于政协工作的各个方面、各个环节,贯穿于政治协商、民主监督、参政议政的始终。协商民主为政协履职赋予了新的理念,使政协工作的目标性和方向性更加明确;为政协履职拓展了有效的空间,使政协的平台作用更加凸显;同时也为民众参与政协提供了制度化、组织化的途径,从而提高了政治参与的质量,增加了政治参与的效果。
    二、政协年度协商计划工作原则
    第一,必须坚持党的领导。这是实施政协年度协商计划必须坚持的最基本原则。我国的民主是中国共产党领导的人民民主,无论是选举民主还是协商民主,都必须坚持中国共产党的领导。因此,加强人民政协推进年度协商计划工作,必须突出党的领导,坚持党对政治原则和重大方针、政策、问题的领导,保持正确的政治方向,只有这样才能使社会主义协商民主始终具有鲜明的特色和蓬勃的生命力。
    第二,必须坚持依法开展。党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标,明确了全面推进依法治国的重大任务。我国的政治发展和政治体制改革,必须更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的作用。体现到协商民主层面,就要求协商各方,都严格按照法律法规允许的范围和给出的规则及程序来进行,不能“越界越线”。因此,政协年度协商计划工作,必须充分体现法治的权威性,使协商过程始终在依法、平等的环境下进行。
    第三,必须坚持围绕人民政协主题和职能。团结、民主是人民政协的两大主题,也是开展协商的基础与前提。团结意味着公共,体现着协商各方对共同利益的追求;民主意味着平等,体现着协商各方具有平等的权利义务。政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的三大职能,三者相互关系、缺一不可,协商民主的各种形式要在这三大职能的履行之中都得以充分体现,才能发挥应有作用,而不能仅局限于政治协商的职能范畴。因此,实施政协年度协商计划工作,必须牢牢把握政协的两大主题和三大职能,扩大包容性,增强广泛性,体现平等性,为各界人士参与政治提供畅通的渠道和良好的平台。
    第四,必须坚持发挥委员主体作用。委员是人民政协工作的主体,也是人民政协组织参与协商民主的主体。尤其是广大政协委员,来自一线,深入群众,更易听到和及时反映基层群众的真实声音,是基层利益群体的忠实代表。因此,政协年度协商计划工作,必须充分体现委员在协商民主中的主体地位,从而有效保证更多、更广泛的意见建议能够真实、充分、有效地反映到协商过程之中。
    三、政协年度协商计划的内容及选题
    (一)政协年度协商计划的内容。政协协商民主不可能面面俱到,哪些内容需要协商、什么时候协商等都需要研究和思考。要按照社会主义协商民主的要求,抓住关键点,科学合理地确定年度协商计划,使协商内容明确化,并以制度的形式加以确定,确保政协协商民主的质量和效果,更好地体现人民政协协商民主的优势和价值。在确定协商内容时,注重科学选题和研究论证,对经济社会发展重大问题和涉及人民群众切身利益的实际问题进行细化,就一些重要决策开展协商。一是根据党委、政府年度总体工作部署确定协商议题。精心选择当地经济社会发展中的一些重要决策作为协商内容,特别是党委全委会、地方经济工作会议、党委工作要点、政府工作报告等确定的年度重大工作部署选择议题,使年度协商计划契合党委、政府中心工作。二是统筹兼顾,突出重点。协商内容既涵盖“五大建设”,增加政治性议题,又根据政协专长,突出重点,就发展规划、财政预算、地方性法规和政府规章(草案)等开展协商。三是关注一段时期的热点问题。主动开展协商,从政协角度发出声音,帮助党委、政府及时回应社会呼声,做好解疑释惑工作。四是根据政协参加单位、政协委员、各县(市、区)政协和各界群众的重要建议选择议题,其他需要列入年度协商计划的重点议题。总之,列入政协年度协商计划的议题,应是政协全会闭会期间需要邀请党委、政府领导同志或有关部门负责同志与政协委员等协商的经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。
    (二)政协年度协商计划的选题。根据协商理论的观点,协商是建构在话语沟通基础之上的,协商本身具有平等性、非强制性的特点,因而如何增强协商活动的约束性是一个无法回避的问题。我认为,制定和实施年度协商计划使协商活动有了一个“硬抓手”。主要是因为,列入协商计划的题目,是在广泛征求党政部门、政协各参加单位和广大委员意见的基础上提出的,其中:专题协商议题要经过党委、政府的同意;逐步建立健全面向社会征集课题、党委、政府领导协商选题、主席会议协商确定机制。年度协商计划,首先以征询函的形式向党委、政府和各民主党派、人民团体、政协委员,以及各市、县(区)政协等方面征集协商建议;其次,在征求意见的基础上,研究提出重点协商议题,起草年度协商计划(草案),包括协商议题、形式、时间等内容;再次,就年度协商计划(草案)等相关内容与党办、政办联系沟通,征求党委、政府及相关部门(单位)意见建议,进一步修改完善;最后,经过政协秘书长会议、主席会议、常委会议和全体会议的多次研究讨论,列入全体会议议程并经全体会议通过。
    四、政协年度协商计划的形式
    经过多年的实践,人民政协在协商民主方面积累了丰富的理论和经验。探索出例会协商等方式,“三在前、三在先”等原则,“遇事多商量”等理念。根据习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话精神,人民政协在年度协商计划实施中,更加灵活﹑更为经常开展专题协商﹑对口协商﹑界别协商﹑提案办理协商﹐探索网络议政﹑远程协商等新形式﹐提高协商实效﹐努力营造既畅所欲言﹑各抒己见﹐又理性有度﹑合法依章的良好协商氛围。在实际工作中,专题协商、对口协商、界别协商、提案办理等协商相辅相成,构成了人民政协体系内民主协商的框架。这样就为实施年度协商计划作出了框架性制度安排,从一定意义上说,保障了各项协商活动的效力,使协商活动有了重要依据和基本遵循。尽管如此,在具体操作上,因协商的主体具有双向性,主动提出协商的,可以是党委、人大、政府及其相关部门。作为协商机构的人民政协组织,应其之请,按照程序组织起相应形式的协商,提出意见和建议,实现双方共同完成协商过程。但这并不代表政协组织失去了主动性。在履行职能过程中,不排除政协组织主动提出就某一方面问题进行协商的可能性。
    (一)专题协商。专题协商是政协组织对国家政治生活中的大事和地方的重要事务以及政治、经济、文化和社会生活中的某一个方面或几个方面的重要问题在决策之前,或就决策执行过程中的重要问题进行协商。专题协商是由主席或分管副主席主持进行,秘书长会议组成人员以及承担议题的专门委员会主任、副主任,部分委员和相关专家学者参加。邀请党委或政府领导同志以及有关部门主要负责同志出席。专题协商题目主要由党委、政府重要领导点题,重点聚焦全局性、战略性、前瞻性的重要课题;实现这一协商,必须通过全体会议、常务委员会专题会议、主席会议,以及需要召开的各党派、无党派人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士的代表参加的协商座谈会等形式,对事关全局和地方物质文明、精神文明、社会建设重大方针政策及重要部署进行协商讨论。不同时期,专题协商的内容和重点不同。近年来,我市政协围绕重点工程、项目建设、社会管理、民生工程等进行协商,在促进党委和政府决策更加科学化和民主化方面,发挥了重要的参谋作用。搞好专题协商,必须认真做好协商的各项准备,努力做到有的放矢,提出切实可行的意见、建议,从而使专题协商活动开展得更为生动活泼、富有成效。
    (二)对口协商。对口协商是政协各专门委员会与同级党政部门就相关事务进行的协商。专门委员会是人民政协的基础,一般情况下,一个专门委员会往往对口党政组织的多个部门。对口协商的层次,是政协专门委员会与政府有关部门之间进行的协商,由政协分管副主席主持,相关副秘书长及承担议题的专门委员会负责同志,部分委员与相关专家学者参加,党委政府相关部门负责同志出席,组织相关界别的政协委员及有关人士,与各自对口联系的单位或部门开展协商活动,以促进各项方针政策落实。考虑到各部门工作都比较繁忙,原则上每次协商活动参与的政府部门不宜过多,一般只邀请3-5个与课题密切相关的部门参加;对口协商题目主要由各专门委员会围绕经济社会发展重大问题和群众普遍关心的热点难点问题,在与党委政府有关部门沟通协商的基础上提出。协商的内容,凡涉及联系单位政治、经济、文化和社会生活中的重要问题,人民群众普遍关心的重点、难点和热点问题以及政协工作要点中安排的内容等均可列入对口协商的范畴。协商的形式,主要采取召开座谈会进行面对面协商,参加对口联系单位召开的有关重要会议、活动,组织政协委员进行视察,开展专题调研活动等。协商的协调,是对口协商事项确定后,由专门委员会组织参加协商讨论的相关界别政协委员和有关人士,开展视察、调研、座谈、收集社情民意等活动,以便协商讨论时言之有据、论之有理、意见中肯、建议可行。做好对口协商,平时要建立密切的沟通和联系,选好课题,搞好协作,注重实效。近年来,我市政协的对口协商主要体现在征求意见会、听证会等方面,取得了一定成效。从发展的视角看,可拓展的空间很大。
    (三)界别协商。界别协商是新的历史时期人民政协理论的一大创新。其主旨,是人民政协以界别为单位,与党政相关方面就相关领域问题进行协商,以便把委员的个体智慧扩大到界别的集体智慧,把委员的个体优势转化为界别的整体优势。界别协商主要是由政协有关副秘书长或界别负责人主持,承担课题的相关界别组委员、联系该界别的政协有关部门负责同志及相关人员参加,党委或政府相关部门的同志出席,每次活动原则上邀请1个部门或单位;界别协商题目主要是各界别和联系该界别的政协有关部门提出,主要是界别比较关注、相对微观的课题。做好界别协商,必须尊重界别的主体地位,经常开展界别协商议政工作,确保界别协商议政在政协工作中的突出位置;必须增强委员的界别角色意识,突出界别性要求,以强化委员的界别代表性意识;必须增强党政组织和相关单位的界别协商意识;必须健全工作联系制度,构建界别与对口单位的联系。近年来,市政协将28个界别与委员活动小组相结合,有计划有针对性地开展界别活动,极大活跃了参政议政局面。
    (四)提案办理协商。提案办理协商是人民政协提案办理制度和实践的总结和升华。提案办理协商,主要是由政协提案的提出者、办理者和政协提案工作单位三方专就提案办理落实进行的协商,由政协提案委员会组织提案者和承办单位进行协商即可;提案办理协商议题,由政协提案委员会根据征集到的提案情况研究确定。在完善提案交办制度方面,强调要加强对提案的分类甄选,准确确定承办单位。承办单位要积极参与政协提案交办工作,加强与政协组织沟通协调,确保所有提案交办对口、分办合理。在规范提案办理内部运行机制方面,强调要建立政协提案办理工作责任制,确保每件提案责任到部门、责任到人。注重总结政协提案办理经验,制定科学的提案办理工作制度规范,不断提高提案办理工作的制度化、规范化、程序化水平。在强化提案办理协商机制方面,要求进一步规范协商程序,创新协商形式,逐步建立承办单位、提案者、政协组织三方沟通协商机制。承办单位要把沟通协商作为政协提案办理工作的必要环节,通过多种方式,认真听取提案者的意见和建议;积极参与政协组织开展的协商会、通报会等提案办理协商活动。这些要求为更好地发挥提案办理协商在社会主义协商民主中的作用提供了重要的制度保障。多年来,我市在提案办理协商方面,建立重点提案主席挂牌督办,商请党委、政府主要领导和分管领导领衔督办新方式,创新先协商后办理、先协商后答复、先协商后落实的提案办理“三协商”程序,全面推行重点提案案由、承办单位、办理答复网络媒体“三公开”,形成了以重点提案办理带动整体提案办理的良好运行机制。  
    五、年度协商计划成果的转化和落实
年度协商计划分层次、以不同方式进行,协商成果也应当以不同的方式体现出来、报送出去。这方面我们考虑,专题协商成果,在专题协商议政报告或建议案报送之前进行协商的,以专题协商议政报告或建议案的形式报送党委政府;在党政领导同志批示之后进行协商的,以协商纪要或信息专报的形式报送党委政府。对口协商成果,一般以调研报告形式报送党委政府。界别协商成果,一般以信息专报的形式报送党政有关部门;有重要价值的,可报送党委政府分管领导。提案办理协商成果,应体现在推动承办单位落实提案,并形成高质量的提案答复上。协商成果形成之后,落实得怎么样,有没有纳入党政决策程序,能否转化为具体的举措,这些都直接关系到政协协商的实效性。党委、政府领导提出办理落实要求的,由党委办公室、政府办公室落实承办部门(单位),并向市政协办公室反馈办理情况因此,要采取多种方式,推进协商成果的转化和落实,要逐步探索建立协商落实督查制度以及以适当方式向党委和政协常委会议、全体会议报告制度,凡列入年度协商计划的议题,协商活动结束后,以建议案或专报形式及时报送党委、政府及主要领导同志,供决策参考。加大对协商成果落实情况的督办力度,进一步加强与党委政府督查部门的沟通联系交流,将协商成果的落实列入督查计划,及时督促落实,力求最大限度地发挥协商成果的应有作用。 
    (作者系吴忠市政协办公室秘书科长  马玲超)
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